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土地资源管理
重庆市湖北鄂州市地票管理多规合一等学习考察报告
【2016年04月28日】 文章来源: 德州市国土资源局
  按:3月30日,市局副调研员杨文治带领相关人员前往重庆市、湖北省鄂州市学习增减挂钩指标交易和“多规合一”工作。现将学习组考察报告予以刊发,以资借鉴。

  一、两地先进经验做法

  (一)重庆市地票管理工作

  2008年12月1日,重庆市政府印发《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发〔2008〕127号),决定设立重庆市农村土地交易所,为副厅级事业单位,负责建立农村土地(实物和指标)交易信息库,发布交易信息,提供交易场所,办理交易事务等事宜。2009年1月26日,国务院印发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号),该《意见》近1.5万字,其中提出,“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验,逐步建立城乡统一的建设用地市场,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,率先探索完善配套政策法规”,为该市试点地票制度提供了政策依据。

  截至2015年底,重庆市已累计交易地票17.29万亩、345.66亿元,使用地票11.7万亩。地票质押8354亩,金额12.23亿元,目前基本按地票价值的100%进行抵押。地票交易2008年的起拍价为4万元/亩,2010年地票交易保护价提升为13.6万元/亩,2011年8月以后,最低交易保护价调整为17.8万元/亩。实际交易价格最高达到30万元/亩,近几年一般稳定在18万亩左右,每年交易数量约2万亩。原1-2月交易1次,最新规定地票入库1个月内需公开挂牌,交易周期缩短为1个月。交易收益按千分之八收取交易服务费,扣除3.7万元复垦成本(复垦工程1.5万元/亩,融资费用1.1万元/亩,管理费用1.1万元/亩)后,按85:15比例分配给农户和集体经济组织。使用新增建设用地需要地票,使用存量土地不需要地票。凭地票进行土地征收转用,免交新增费和耕地开垦费。房屋拆迁、土地平整等由土地整治中心按项目管理。为扩大地票使用范围,重庆市规定,经营性建设用地(工业用地除外)必须使用地票,地票也可以在有条件建设区使用。

  (二)重庆市江津区多规合一工作

  国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委组织28个多规合一试点,重庆市江津区是国土部牵头组织的7个试点之一。2015年11月15日,江津区多规合一的主要成果—《江津区国土空间综合规划》通过专家评审并报国土部审批。近期还被该区人大审议通过。

  
  (学习组听取江津多规合一试点情况介绍)

  江津区区委区政府高度重视试点工作,成立了区委书记为组长、区长为常务副组长,分管副区长为副组长的试点工作领导小组,领导小组召开调度会11次,及时协调解决问题。江津区在试点工作中提出了“研究为先、战略指导、空间管制、功能引导、审批再造、体制保障”的六步工作推进法。整个项目委托重庆市勘测规划院作为牵头技术支撑单位,确定多个研究课题,发改部门负责十三五发展规划、交通基础设施项目发展研究,规划部门负责城市扩展边界、城市总体规划、人口情况研究,环保部门负责生态保护红线、资源环境承载力研究,国土部门负责基本农田保护红线、国土空间回顾预判等研究,四部门分别委托相关技术单位进行研究。

  工作中,江津区分析了多项规划的共性与差异,对各项规划的86项指标进行梳理筛选整合,确定GDP、工业总产值、常住人口、常住城镇化水平、长江干流江津区段水质、城区空气环境质量优良天数、单位地区生产总值能耗降低、单位工业用地产出强度、耕地保有量、基本农田保护面积、森林覆盖率、城乡建设用地总规模等12项主要指标以及产业结构、社会消费品零售总额等12项备选指标,创造性地融合形成适用于多规合一的用地分类,以土地利用总体规划为基础,融合多项规划,编制成具有替代性的《国土空间综合规划》。

  该区还将国土部门“建设用地预审”、发改部门“开展前期工作的函”、规划部门“规划选址意见书”等合并为“用地预审”,改进工作流程。

  (三)鄂州市农村土地产权交易工作

  鄂州市农村综合产权交易中心成立于2012年9月,为副县级事业单位,从国土局选派3人,其余从社会招聘,承担“五权两指标”交易,包括承包权、集体建设用地使用权、房屋所有权、林权、水域滩涂使用权和增减挂钩指标、耕地占补平衡指标。其中以增减挂钩指标为主要交易内容。

  该市实行持证准用制度。经营性用地(工业用地除外)无论是否使用计划指标,都要按16万/亩缴纳费用后方可签订土地出让合同。目前已收到资金7.6亿,支出2个多亿。农户与集体按85:15比例分成。存量集体建设用地面积以二调数据为基础。

  (四)鄂州市多规合一工作

  鄂州市在规划编制中完成了多规基准的统一,开发了统一的数据平台,在分析多规差异、分析资源环境承载力、确定发展定位于目标的基础上,划定了生活用地、生态用地、生产用地三生空间,编制形成一张总体规划蓝图,并编制了城市增长边界、产业发展规划、综合交通规划等系列专项规划和分区规划,打造了统一的规划数据管理平台,制作了建设项目统一受理和审批表,启动了审批制度改革。

  二、两地值得借鉴做法及有关思考

  (一)值得借鉴做法

  一是两地相关改革试点都是由党委政府直接牵头负责,重要事项报经党委政府常务会议研究确定,重点工作由党委政府牵头推动。

  二是地票制度和增减挂钩节余指标交易制度都充分尊重民意,注重维护群众根本利益。拆迁复垦坚持自愿原则,将资金直接发放给农户和集体,增加了农民收入,促进了农村发展,改善了农村生产生活条件,盘活了闲置的农村土地资产。

  三是两地多规合一试点工作都融合了国土、发改、规划、环保、农业、林业等多部门多种规划,形成了统一的指标体系,建成了相应的数据库,重新改造了审批工作流程,形成了统一的规划体系。

  (二)有关思考

  一是重庆市地票制度和鄂州增减挂钩节余指标交易略有不同。重庆市地票制度实现了挖潜节余指标跨区交易,其本质上是政府从出让金中拿出部分资金投入农村土地整治。鄂州市则是在市内调剂使用挖潜节余指标,挖潜资金通过市场机制解决。两者都有效解决了土地整治挖潜资金来源问题。

  二是两地多规合一工作都较好地处理了保护与发展两者之间的关系,通过布局调整,结构优化,既加强了生态环境保护,推进了节约集约用地,同时也有效保障了城市发展用地需求,促进了当地经济社会统筹发展。

  三、我市相关工作建议

  (一)在增减挂钩节余指标跨县调剂使用方面,一方面借鉴重庆模式,继续加大沟通力度,争取尽快纳入完善和拓展增减挂钩试点范围,盘活我市农村闲置土地资源,有偿调剂至青岛等经济较发达地区,促进农村发展。另一方面,另一方面,可以借鉴鄂州模式,对经营性建设用地(工业用地除外)实行持证准入制度,按一定标准收取费用,专项用于农村土地整治挖潜,解决两区同建资金来源问题。

  (二)在多规合一方面,当前首先重点开展好土地利用总体规划调整完善工作,并提前谋划,借鉴江津区用地分类标准,结合我市实际,对多规合一相关指标进行初步梳理。

  (三)积极争取市委市政府领导支持。借鉴学习重庆、鄂州做法,认真分析我市两项工作情况,及时向市委市政府有关领导汇报增减挂钩节余指标跨县调剂使用等工作对我市发展的重大意义,积极争取领导支持,加快工作推进。

  (研究室 规划科)

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