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土地资源管理
专家热议京津冀土地利用一体化战略
【2016年12月08日】 文章来源: 中国国土资源报
  自从“京津冀一体化”上升为国家战略,京津冀经济社会发展和生态环境建设一直是焦点话题。《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015~2020)》关乎京津冀步入一体化发展轨道,也关乎京津冀能否成长为世界级城市群。那么,到底如何统筹京津冀协同发展中的土地利用?北京市国土资源勘测规划中心、国土资源部土地整治中心以及北京大学、中国人民大学等多家院校,联合发起了国土资源公益性行业科研专项——“京津冀土地优化利用一体化管控关键技术与应用”。

  《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015~2020)》,提出优化生态建设、耕地保护与城镇发展空间格局,重点保障区域交通一体化、生态环境保护和产业升级转移3个重点领域的用地需求。沿着这一路线图,多位权威专家组成的“京津冀土地优化利用一体化管控关键技术与应用”科研专项团队,就如何优化京津冀一体化过程中的土地利用问题进行深入研讨,并提出相应的设计构想。

  打破“一亩三分地” 优化用地管控体系

  ◆京津冀土地利用优化需要从土地科技创新的角度,开展从理论到应用示范的纵观式研究,探索土地优化利用分区,构建一套土地优化利用管控体系。

  长期以来,京津冀三地各自守护着自家的“一亩三分地”,各方利益主体难以形成实际的利益纽带,影响了协调发展的协调性。

  京津冀三地的北京“大城市病”、天津发展潜力、河北产业发展问题,给区域内资源环境带来了巨大压力。传导至土地利用,便是当前京津冀土地资源开发利用缺乏区域协调和统筹,土地利用效率低下,土地生态环境不断恶化等。无疑,京津冀的土地利用亟待优化。

  “根据目前已有研究,造成京津冀当前遭遇的环境恶化、大城市病等问题的一个主要原因就是土地利用不合理。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚提出,优化土地利用不是根本目的,从土地利用角度,整体地、系统地研究京津冀一体化发展中所面临的或可能产生的问题,这不仅是一种现实需求,更是一种从理论到应用示范的纵观式研究,同时也是土地科技创新的现实需求。

  在北京大学城市与环境学院教授冯长春看来,“优化京津冀一体化过程中土地利用的根本目的还是发展,其本质不是分蛋糕,而是要把蛋糕做大,即三地要由当前单独的利益主体逐渐转变为利益共同体,让参与各方共享协同发展带来的经济成果。与此相应,就要形成一套切实可行有效的管控体系,实现统一管理、利益公平分配、要素自由流动,保障京津冀区域一体化发展”。他带领的“京津冀土地优化利用管控技术方法研究”课题组,通过对京津冀土地利用演变过程和规律诊断分析,以及京津冀城市群与其他城市群土地利用比较研究,将建立土地优化利用指标体系,探索土地优化利用分区,构建一套土地优化利用管控体系。对此,课题组认为构建管控体系应做好三方面保障:

  其一,打破行政区划壁垒,建立与土地利用分区相协调的绩效考核方式。一方面,加强控规立法工作,制定京津冀区域统一的、有法律效力的协同发展规划和一套完善的法律约束体系;另一方面,强化组织保障,保证区域协调指令有指导、有监督。与此同时,实行地方政府差异化绩效考核,建立与土地利用分区相协调的绩效考核方式。打破行政区划壁垒,建立相应的协调机制、成本分担和利益共享机制、法规保障机制、评价机制、监督机制等。

  其二,设立区域协调发展基金。在生态补偿、排污权以及协调发展改革红利的分配方面,需要成立专门机构进行评估,建立三地之间的横向财政转移支付,实现区域内发展成本和收益的公平分配。

  其三,推进区域市场一体化改革,提高生产要素配置效率。在区域内形成地域分工,避免区域同质性竞争,进而发挥三地各自的比较优势,在区域内形成产业链、产业网。

  “政策仿真”量化评价 优化决策支撑系统

  ◆未来土地用途管制要从单一要素管理走向综合协调管控,对京津冀“土地-生态-社会”耦合系统进行系统分析,探索基于“生命共同体”的综合土地用途调控技术。

  何为政策仿真?顾名思义,就是对政策进行模拟研究。为了提高决策的科学性和合理性,越来越多的学者和政府管理者都开始关注这一前沿性研究课题。

  当前,京津冀发展的各项战略规划、政策体系、机制体制设计等正在编制或施行。那么,其实施的可能效果将会怎样呢?中国地质大学教授郑新奇提出从政策仿真的视角,将定性描述的政策评价转化为可以量化分析的政策数值,研究不同要素及功能和土地调控政策组合的效应,更深层次地了解政策与土地调控的机制,为京津冀区域的土地用途管制提供决策支持。

  这里的土地用途管制跟传统的有所区别,是基于“生命共同体”的一种管制。2013年11月,习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出“山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树”。这一全新认识,要求未来的土地用途管制要从单一的要素管理走向综合协调管控,加强以土地为载体的自然资源综合管理。基于此,郑新奇带领的课题组着手研究“基于生命同体的京津冀土地用途管制政策仿真模拟技术”。

  课题组认为京津冀一体化的土地管理和土地调控,涉及多地区多部门的多项规划,需要针对规划不衔接、政策不配套的现状,对多项规划中山、水、林、田、湖各要素的具体要求进行整合,分析区域自然条件、经济水平、生态环境、城市建设与人口发展。在此基础上,对京津冀“土地-生态-社会”耦合系统的未来发展趋势、不确定性和复杂性进行分析,最终探索出基于“生命共同体”的综合土地用途调控技术,对山、水、林、田、湖进行合理配置。

  为了更好地服务于管控决策,中国农业大学教授杨建宇正在开展“京津冀土地优化利用一体化管控决策支持技术”的课题研究,将针对耕地资源多功能性的体现以及“三生”用地协同、土地管治等问题,研究国土综合整治优先区选择技术;研究系统集成技术,集成国土空间大数据分析模拟平台、基于GIS的生态价值评价模拟工具和土地调控模拟系统;基于以上决策关键技术和系统集成技术,研发土地优化利用一体化管控决策支撑系统,为耕地资源管理与保护、土地整治规划决策和国土资源优化管理与一体化管控决策服务。

  坚持生态服务优先 优化“三生”空间布局

  ◆考虑资源禀赋和环境容量,保证土地利用与资源承载力相匹配,统筹区域协同发展战略,建立生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的区域功能定位相协调的绿色生态国土空间。

  “当前,生态环境是制约京津冀一体化发展的关键问题。囿于过去很长时间里对经济增长与生态环境协调发展缺乏认识,京津冀在获得社会经济快速发展的同时也付出了巨大的资源与环境代价——空气质量严重超标、水资源短缺、城市环境污染严重,太行山、燕山土壤侵蚀和坝上高原荒漠化加剧,海岸及河口生态系统退化,地面沉降和海水入侵等等。”北京大学城市与环境学院教授李双成对京津冀地区的生态环境忧心忡忡。

  也正因如此,《京津冀协同发展规划纲要》指出,京津冀一体化进程中要坚持生态优先,推进产业结构调整,建设绿色可持续的人居环境。但据统计,京津冀区域的国土面积约占全国2%,而人口、经济则分别占全国的8%和11%。强劲的经济社会发展需要安全的区域生态系统作保障。对于京津冀区域发展来说,从土地利用上应善于发挥不同土地利用对其他用途的益处。正如党的十八大报告指出的,“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,控制开发强度,调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。对此,中国人民大学公共管理学院教授严金明认为,对于我国整个国土空间来说,需要“三生”空间的协调:一要以协调互促为理念,坚持“三生”协同的土地利用;二要以资源禀赋和环境容量为基础,保证“三生”用地利用与资源承载能力相匹配;三要以区域协同发展战略为导向,坚持“三生”空间与区域功能定位相协调;四要以土地综合整治为抓手,落实“三生”空间结构与布局优化。

  严金明的课题组正在进行京津冀国土“三生”空间优化调控技术研究,他们认为京津冀区域,既不应让北京这样资源匮乏但高速发展的城市承担太多耕地保护的职能,也不应为河北偏远地区无节制地预留建设空间;应当从区域统筹的角度,明确各区域的职能与发展定位,划定生存线、发展线、生态线,实现区域整体“三生一张图”。

  与此同时,国土资源部土地整治中心开展了另一项课题——京津冀绿色空间圈定与分类整治技术研究。课题组研究了荷兰、伦敦等发达国家值得借鉴的一些典型做法,认为京津冀区域的土地利用强度更高、经济社会转型速度更快、生态退化问题更为严重,迫切需要比国际上更为精明精细的系统化治理。课题组成员高工汤怀志进一步解释,京津冀区域的耕地面积占其土地总面积的33%,超过林地、园地和草地的总和,合理引导农田的生产生态复合利用并发挥其生态价值,将成为实现京津冀生态安全的重点和关键。但前提是稳定绿色空间的基本格局:一是要合理确定绿色空间内涵,划定绿色空间边界,不能局限于林地、园地、草地等个别用地类型,而应以服务功能为导向,将所有能够提供高生态服务的国土空间划为绿色空间;二是确保足够数量的高生态价值用地,精心设计京津冀绿色空间结构,通过有限资源的精确配置和合理组织,最大限度地发挥各类用地的生态功能;三是加大热点区域的保护、治理,构建包括农田在内的空间形态完整的绿色基础设施网络,确定京津冀区域非保不可、非治理不可的关键性生态节点或廊道,保证区域生态系统的连续性和完整性。

  另一课题组成员刘文平则表示,要探索土地整治生态化应用,以工程化手段实现生态过程的联系/阻断、加速/延缓等控制,提升区域生态服务。在城市、农区等高强度利用区域,要实施补偿性生态工程,改造数量足、品质高的绿色空间;在城市近郊、丘陵山地生态系统退化区域,在恢复治理的同时,要探索满足多功能利用的工程化措施;在生态脆弱区和关键链,要将土壤保持、生物多样性保护、林草地生态系统恢复等纳入土地整治的工程手段。

  目前,北京大学教授李双成正在进行关于京津冀土地生态价值评估技术的一个研究课题。“要实现空间优化,构建生态、生产、生活相协调的城乡空间格局,需要深入了解土地生态价值的形成机制,科学评估其数量变化和空间格局,并将其作为优化调控的依据。”鉴于京津冀地区社会经济发展的不平衡,李双成提出“亟须在经济发达的大都市与经济贫困的生态涵养区之间,建立起一套区域生态补偿机制、稀缺资源有偿使用机制等,通过准确识别土地生态系统服务的受益方和供给方,评估利益双方土地生态系统服务流动的类型、数量和价值,使欠发达的生态涵养区获得生态补偿,换取地方发展的资本和条件,最终实现区域共赢局面。

  从大数据中找答案 优化土地利用导向

  ◆建立土地优化利用的大数据技术体系,为京津冀一体化的土地用途管制等技术和管理工作提供数据支持,以此引导人口和产业的合理布局。

  怎样更好地挖掘京津冀区域的土地利用价值,进而实现协同发展?中国科学院遥感与数字地球研究所李强子教授直言:“我们完全可以让大数据来说话,从大数据中去寻找答案。”

  李强子教授正在开展的“京津冀土地优化利用大数据技术研究”,是研究建立土地优化利用的大数据技术体系,分析土地功能单元格局与产业用地功能、效率等因素的关联关系,为京津冀一体化的土地调控、“三生”用地协同、土地用途管制等技术和管理工作提供数据支持。

  应当承认,过去土地利用政策的决策依据和决策过程是相对简单的。其一,数据来源少,多是土地资源和土地利用调查成果;数据资源少,质量也有限,缺少生态环境、人口、资源、城市管理的协调;其二,决策往往是对局部区域或产业进行分析,缺少系统化研究;其三,数据采集困难,以统计数据为主,缺少必要的分析、预测和模拟。

  可以说,过去所运用的还是停留在统计、调查、估算基础上的小数据,能说明人住在哪里,但无法告知其时空位置和行为。而大数据恰恰可以弥补这些不足。

  在李强子看来,城市功能区就犹如一个个器官,关系着城市的整体稳定运行,他们紧密相连却又彼此区分。我们可以通过探索优化土地利用的大数据知识体系,用遥感大数据来划分城市功能单元,利用路网信息、定位信息、POI数据来认知城市的每一个器官——用我们衣食住行的各种服务数据,评价居住地的生态适宜性,从人口和产值的角度来评价产业用地的利用效率,进而明确各区的土地利用原则和利用导向,优化功能区分布,引导人口和产业的合理布局,同时为北京非首都功能的疏解和区域内的产业升级转移提供数据支持,进而实现资源的合理配置。

  
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